Sống trong mơ hồ
Thạch là giám đốc một văn phòng luật sư nhỏ ở Hà Nội. Bảy năm trước, anh gửi cho Bộ Công thương một câu hỏi mà khi đáp án được đưa ra, nhiều doanh nghiệp không còn phải vò đầu bứt tai nữa.
Bạn có thể tìm thấy câu hỏi công khai ấy trên trang baochinhphu.vn: “Bán buôn, bán lẻ xăng dầu, hiểu thế nào cho đúng?”. Nôm na là trong nghị định hướng dẫn mua bán hàng hóa cho doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, thì các nhà soạn thảo đã định nghĩa bán buôn là bán hàng cho đơn vị tổ chức khác mà không phải đơn vị tiêu thụ cuối cùng, còn bán lẻ là bán trực tiếp cho người tiêu dùng cuối.
Cách định nghĩa này gây rắc rối: Thạch thắc mắc rằng với cách hiểu kia, thì các đại lý bán lẻ xăng dầu không được bán cho những đơn vị tiêu dùng trực tiếp (Nhà máy nhiệt điện chẳng hạn). Anh gửi email lên Bộ, thậm chí gửi thẳng cho Thủ tướng. Câu trả lời là vẫn bán được. “Riêng thế thôi là đủ giải quyết được bao vấn đề cho doanh nghiệp” – Thạch cảm thán.
Ba năm trước, Thạch được mời đến một cuộc họp sửa đổi Nghị định về kinh doanh xăng dầu, vì là người tích cực gửi các câu hỏi nhờ Bộ… cắt nghĩa lại các điều khoản trong Nghị định. Thạch làm việc với các doanh nghiệp nhiều, và hiểu rõ “nỗi đau” của họ: làm sao hiểu đúng các văn bản pháp quy của Bộ là một thử thách thực sự.
Và Thạch là người hiếm hoi tìm được (một vài) đáp án anh cần. Những người khác thì sao? Bạn hãy thử nhấn vào mục Trả lời công dân – doanh nghiệp trên một trang báo nhiều người truy cập, sẽ thấy đầu óc quay cuồng, vì các câu trả lời thường… không liên quan gì đến câu hỏi.
Người dân và doanh nghiệp sẽ hỏi về một tình huống A, sau đó phía chính quyền sẽ liệt kê ra một loạt các điều khoản, quy định, rồi yêu cầu người hỏi… liên hệ với địa phương để được hướng dẫn cụ thể.
Và không chỉ người dân hay doanh nghiệp cảm thấy bối rối khi đọc các văn bản pháp quy. Vào đầu tháng 5/2023, ông Phan Văn Mãi, Chủ tịch UBND TP Hồ Chí Minh, nhắc lại việc Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư Nguyễn Chí Dũng đề cập chuyện TP Hồ Chí Minh hỏi Bộ 584 văn bản và Bộ trả lời 604 văn bản.
Ông Mãi nói thẳng: "Trong hơn 600 văn bản trả lời đó, có rất nhiều nội dung trả lời không rõ, căn cứ vào câu trả lời cũng không biết làm sao mà làm". Ngoài chuyện thực tế phát sinh thêm những vấn đề luật hay quy định chưa kịp điều chỉnh, thì các lý do chính khiến thành phố phải hỏi đi hỏi lại là vì quy định không rõ ràng, không thống nhất quan điểm.
Sự mơ hồ trong câu chữ này hóa ra là một vấn đề lớn của pháp luật thành văn: từ năm 1964, giáo sư luật huyền thoại người Mỹ Reed Dickerson đã viết rằng "mơ hồ là căn bệnh trầm kha của ngôn ngữ pháp luật". Tức là vì tính bao quát của nó, đôi khi một văn bản pháp luật tạo ra nhiều cách hiểu, gây ra sự mơ hồ.
Để giải quyết chuyện này và cũng làm cho các nhà làm luật phải cẩn trọng hơn, thường thì các hệ thống pháp luật sẽ áp dụng nguyên tắc ưu tiên bảo vệ phía yếu thế hơn. Ví dụ trong pháp luật hợp đồng, nguyên tắc contra proferentem (chống lại bên soạn thảo hợp đồng) có từ thời Luật La Mã sẽ giải quyết sự mơ hồ trong câu chữ bằng cách chọn một cách hiểu có lợi cho bên yếu thế hơn.
Và bạn có lẽ hiểu tại sao chuyện gặng hỏi các cơ quan soạn thảo xem rốt cục ý của họ là gì lại quan trọng đến thế: khi một vấn đề phát sinh liên quan pháp luật vì sự mơ hồ của ngôn ngữ, thì cá nhân, hay doanh nghiệp và nôm na là bên yếu thế hơn, sẽ thường phải gánh mọi hậu quả. Ngay cả trong các câu trả lời của bên soạn thảo cũng hàm chứa sự "tự hiểu đi" này: đây luật có hết rồi, có gì chưa hiểu thì... về địa phương hỏi.
Trong một cuộc đối thoại bình thường, nếu tôi chưa hiểu ý bạn, tôi chỉ việc hỏi lại và chỗ nào chưa rõ, chúng ta có thể ngồi cắt nghĩa lại vấn đề để tìm ra một cách hiểu chung. Không ai muốn sống trong sự mơ hồ.
Nhưng cũng vẫn nhu cầu được hiểu đúng ý đối phương này, đặt thêm một văn bản quy định vào giữa, nó lại thành một ranh giới mà càng thắc mắc nhiều, bạn lại càng phải tự hỏi mình: phải chăng người ta cứ muốn giữ lấy sự mơ hồ này càng lâu càng tốt?
Phạm An
Chính sách tùy tâm
Chính sách phải rõ ràng để thực thi. Và nếu nó chưa rõ ràng từ đầu, mỗi địa phương, mỗi ngành sẽ có một cách khác nhau để làm phức tạp hóa một chính sách.
“Cơm áo không đùa với khách thơ”. Nhưng trong quy định của chính phủ về hỗ trợ văn học nghệ thuật, qua nhiều lần ban hành văn bản, cụm từ “hỗ trợ một phần kinh phí” vẫn được sử dụng.
Sở dĩ phải “hỗ trợ”, là vì Nhà nước luôn quan tâm đến việc phát triển văn học nghệ thuật, coi văn học nghệ thuật là một trong những vũ khí quan trọng để xây dựng và bảo vệ tổ quốc. Và sở dĩ chỉ hỗ trợ được “một phần”, vì ngân sách nhà nước không thể đủ để bao cấp hoạt động sáng tác.
Nhưng “cơm áo không đùa với khách thơ”, và quy chế chi tiêu thì không đùa với nhà quản lý. Các hội văn học - nghệ thuật địa phương không thể làm việc với chữ “một phần” này được (vài triệu đồng tiêu nhầm cũng có thể đi tù như chơi). Vậy là mỗi hội sẽ phải ban hành một quy chế chi tiêu riêng để cáo bạch. Trong các bản quy chế này, là vô vàn những con số định lượng. Và các tiêu chí chấm điểm để có được “một phần” kinh phí thì muôn dạng, khác nhau ở các địa phương.
Tại Hà Giang, bản thảo tiểu thuyết muốn được hỗ trợ phải có tối thiểu 80 trang A4, phông chữ “Times news roman”, cỡ chữ 14. Tại Lai Châu, bản thảo phải tối thiểu 120 trang A4 (nhưng lại không quy định cỡ chữ). Cà Mau không quy định dung lượng bản thảo.
Khi in sách, Hà Giang chỉ quy định các trường hợp do hội tài trợ in ấn. Lai Châu lại phân ra thành các trường hợp do hội dùng ngân sách hỗ trợ để in, và tác giả tự in (hội cho thêm tiền). Tại Cà Mau, không quy định kỹ là ngân sách in hay tác giả in, nhưng quy định số tiền tối đa được tài trợ in ấn…
Vấn đề của tất cả những quy định này, là ai cũng biết rằng chúng được “bốc thuốc” bằng suy luận của mỗi cá nhân. Không có tiêu chí chung vì vốn không thể nào tạo ra được tiêu chuẩn chung cho nghệ thuật. Nhiều tác phẩm văn học kinh điển của nhân loại không thể in được thành 120 trang A4. Nếu John Steinbeck mà là một nhà văn nghèo quê ở Lai Châu thì ai mà biết được “Của chuột và người” có ra đời hay không, chứ đừng nói tới giải Nobel làm gì.
Một cụm từ “hỗ trợ một phần kinh phí” của trung ương đến khi được triển khai đã trở thành một hệ thống lập luận đồ sộ đến mức không thể tưởng tượng nổi. Nỗ lực làm rõ một cụm từ tạo ra vô số văn bản – và để rồi chúng còn trở nên không rõ ràng hơn.
Việc ban hành các khái niệm định tính, rồi sau đó là nỗ lực định lượng cho chúng ở các cấp dưới khiến cho chính sách có một trạng thái dị biệt: chúng vừa mơ hồ lại vừa cứng nhắc. Ở Lai Châu có quy định về số lượng sách mà hội tài trợ in, là 300 cuốn. Nhưng ở Cà Mau lại quy định bằng số tiền cụ thể, là 60 triệu đồng/tập. Trong khi giá giấy công in biến động từng ngày theo lạm phát, quy chế chi tiêu được ban hành theo nhiệm kỳ 5 năm, rất có khả năng những con số này sẽ trở nên vô nghĩa vào một lúc nào đó.
Tài trợ cho văn học nghệ thuật chỉ là một ví dụ cho nhiều phần của công tác xây dựng chính sách tại nước ta. Một ví dụ tiêu biểu, vì văn học nghệ thuật là thứ không có tiêu chí – mọi nỗ lực tạo ra tiêu chí chỉ đi vào bế tắc.
Tất nhiên người ta có thể lập luận rằng việc để mỗi địa phương, mỗi cấp cơ sở tự quyết các vấn đề của mình là một giải pháp dân chủ. Công tác xây dựng pháp luật được tham gia từ quần chúng. Nhưng vấn đề là một chính sách được áp dụng theo chủ kiến tùy cá nhân, tùy thời điểm, có thể trở thành những bản “tự phiên dịch” sai lầm về chính sách.
Đôi lúc, trong những lĩnh vực sống còn hơn văn học, những khoảng mờ để cán bộ cấp dưới có thể “tự phiên dịch” sẽ trở thành tiền đề của nhũng nhiễu, của giấy phép con, của những khoảnh khắc sinh tử nơi doanh nghiệp phải quyết định có hối lộ hay chịu đựng sự “phiên dịch chính sách” của người hành pháp. Giữa “bao nhiêu trang là tác phẩm văn học” và “bánh mì có phải thực phẩm thiết yếu không” thực ra cùng một hệ tư duy.
Chính sách có thể mang một trạng thái khác: chúng uyển chuyển nhưng minh bạch. Trong câu chuyện của các hội văn học - nghệ thuật, mức chi tiền cho các tác phẩm hoàn toàn có thể được quyết định bởi một hội đồng chấm, dựa vào điều kiện thực tế, mà không cần có những “khung” cứng nhắc tên là 120 trang, 60 triệu đồng. Nhưng những quyết định này phải được giám sát độc lập, được minh bạch và được phản biện bởi bất kỳ ai có liên quan.
Cuối cùng, sự rõ ràng của chính sách không phải được thể hiện rằng văn bản có nhiều chữ số, nhiều tỷ lệ phần trăm và nhiều gạch đầu dòng hay không. Sự rõ ràng, đến từ khả năng giám sát và phản biện của cộng đồng. Kể cả giữ nguyên cụm từ “hỗ trợ một phần kinh phí”, nhưng cái “một phần” đó được biểu quyết bởi mọi thành viên của hội – theo cách người ta trao giải Oscar, Nobel hay vô vàn những dạng thức “hỗ trợ một phần kinh phí” của thế giới.
Khi cơ chế giám sát yếu, cơ chế minh bạch yếu, cơ chế phản biện yếu, thì chính sách có ở dạng “nhiều gạch đầu dòng” hay dạng “quy định chung chung” cũng đều có khả năng không phát huy được hiệu quả của nó từ đầu. Đến cuối cùng, bao nhiêu gạch đầu dòng cũng vẫn là kết quả của việc các ông lang địa phương bốc thuốc.
Đức Hoàng
Luật lệ còn để diễn giải
Trước khi bắt đầu chuyên đề này, tôi đặt ra một câu hỏi cho 2 đồng nghiệp cộng tác với mình rằng “Đố các cậu có biết từ vựng nào đang được sử dụng khá kỳ lạ hiện nay nhưng lại vô cùng phổ biến?”. Cả hai đều lắc đầu. Câu trả lời của tôi là từ “biên chế”.
Một điều rất lạ là trong toàn bộ hệ thống luật và văn bản pháp quy của Việt Nam, gần như không hề có một mục nào định nghĩa biên chế là gì. Biên chế, nghĩa nôm na của nó theo từ điển là “sự tổ chức nhân sự, phân phối nhân sự các cơ quan, đơn vị, các chức vụ”. Còn trong đời sống, biên chế được hiểu rộng rãi theo hướng “trong” hay “ngoài” cơ quan nhà nước. Và chỉ duy nhất khoản 1 Điều 3 Nghị định 108/2014/NĐ-CP đề cập đến định nghĩa của biên chế mà thôi. Nghị định ấy được đặt ra phục vụ chính sách tinh giản biên chế. Sự khó hiểu bắt đầu lộ rõ dần dần. Chúng ta có 1 văn bản pháp quy (Nghị định) quy định về tiến trình thực hiện tinh giản biên chế trong khi trước đó, trong luật, chưa từng có một định nghĩa thế nào là biên chế.
Chỉ cần một ví dụ đó thôi, chúng ta đủ nhận thấy hệ thống văn bản pháp quy của Việt Nam có nhiều điểm chưa được rõ ràng, mạch lạc, đủ để người tra cứu chúng có thể hiểu ngay một cách dễ dàng và từ đó có thể tuân thủ một cách chuẩn xác. Xưa nay, chúng ta vẫn nghĩ luật là thước đo, là quy phạm về hành xử đồng thời cũng là tiêu chuẩn để phán xử khi có các tranh chấp nổ ra. Nhưng một xã hội tồn tại nhiều tranh chấp, một xã hội thường xuyên diễn ra các phiên tòa có phải là một xã hội ổn định hay không? Chắc chắn là không. Bởi thế, để tránh các phiền toái tố tụng kia, luật lệ có một nhiệm vụ cao cả hơn nữa. Đó chính là khả năng diễn giải để từ đó, các cá thể tuân thủ theo các quy phạm chung trong xã hội. Khi tỷ lệ cá thể tuân thủ càng cao, xã hội càng bình ổn hơn và có nhiều tiềm năng để phát triển hơn.
Nếu tải về một ứng dụng về luật (trong số vô vàn ứng dụng dạng này), và mở ra tra cứu các văn bản pháp quy mới nhất, chúng ta có thể dễ dàng nhận thấy khả năng diễn giải là rất khó. Cơ bản, ngôn ngữ sử dụng trong văn bản pháp quy hiện nay vẫn luôn ở tình trạng khái quát, chung chung và từ đó không có các tiêu chuẩn được định lượng cụ thể để các đối tượng trong quy chiếu của văn bản ấy có một chỉ dẫn mạch lạc khi thực thi và hành động.
Một ví dụ đơn giản, trong điều 2, Chỉ thị 65/CT-BVHTTDL của Bộ Văn hóa- Thể thao và Du lịch về việc chấn chỉnh hoạt động tổ chức biểu diễn nghệ thuật, trình diễn thời trang có câu “Đối với những chương trình biểu diễn nghệ thuật có sức thu hút số lượng lớn khán giả, cơ quan cấp phép cần liên hệ chặt chẽ với địa phương nơi tổ chức biểu diễn, nếu đảm bảo về an ninh chính trị, an toàn xã hội thì mới cấp phép biểu diễn, tiếp nhận giấy phép biểu diễn”. Thế nào là “số lượng lớn khán giả”? Bao nhiêu thì được coi là số lượng lớn? Thế nào là “đảm bảo về an toàn xã hội”? Để đảm bảo an toàn xã hội thì cần những điều kiện cần và đủ nào? Với một quy định chung chung như thế, chắc chắn việc kiểm soát cũng chung chung và từ đó, kẽ hở lộ ra để những cán bộ quản lý ở địa phương có thể dễ dàng trục lợi nếu như họ thoái hóa, biến chất. Ở quy định này, nếu đề ra chi tiết hơn với từng loại địa điểm biểu diễn khác nhau như “công trình khép kín (ví dụ như nhà thi đấu)”; không gian giới hạn ngoài trời (sân vận động, công viên); “không gian mở ngoài trời”… và chi tiết tới từng cấp độ số lượng khán giả để gắn liền với nó là trách nhiệm cụ thể về số lượng xe cứu thương, y bác sỹ túc trực; số lượng xe cứu hỏa, chiến sỹ PCCC; số lượng bảo vệ chuyên nghiệp; số lượng cảnh sát hỗ trợ tăng cường v.v và v.v, chắc chắn sẽ không còn một kẽ hở nào cho sai phạm đồng thời hạn chế tối đa được các rủi ro. Rõ ràng, văn bản pháp quy đang rất thiếu tính… rõ ràng.
Ví dụ trên chỉ là một trong số vô vàn các ví dụ về tính mập mờ của các văn bản pháp quy và từ đó dẫn tới tình trạng muốn diễn giải theo cách nào cũng đúng. Bản thân khái niệm “đúng” cũng vốn dĩ đã khá mơ hồ rồi. Trong quy phạm về hành xử, chúng ta cần cái chuẩn xác hơn là cái đúng. Thiếu tính chuẩn xác trong văn bản pháp quy, chắc chắn sẽ dẫn tới nhiều hành vi lệch chuẩn trong đời sống thường ngày.
Nguyên do nào để các văn bản pháp quy bị rơi vào tình trạng khó diễn giải chuẩn xác như vậy? Thực tế, cơ bản chúng ta nên hiểu, việc tạo ra các văn bản pháp luật nên được chấp bút bởi những người thuộc chuyên ngành luật. Ý kiến của các đại biểu Quốc hội, tức là các thành viên cơ quan lập pháp, chỉ thể hiện những mong mỏi, đề xuất mới mẻ, có tính thay đổi cho phù hợp với thực tế đời sống mà thôi. Thể hiện chính xác quyết nghị của Quốc hội thành văn bản pháp quy, thành luật rất cần những cá nhân xuất sắc trong ngành luật.
Luật lệ còn để diễn giải chứ không phải chỉ để xét xử đơn thuần. Và phấn đấu có một hệ thống luật lệ hoàn thiện hơn, dứt khoát chúng ta không thể xem nhẹ vai trò của khả năng diễn giải luật. Vai trò ấy cần được thực hiện bằng ngôn ngữ dễ hiểu nhất nhưng có tính chi tiết nhất, tránh những khái niệm bao quát quá rộng dễ gây tranh cãi. Và muốn thế, dứt khoát phải quay trở lại với những cán bộ nắm giữ trọng trách về pháp chế ở các cơ quan ban hành văn bản pháp quy. Chất lượng cán bộ phải được nâng cao, lựa tuyển những cá nhân xuất sắc từ ngành luật. Còn những cá nhân kém cỏi, thậm chí là trái ngành, nên được tinh giản biên chế. Mà tôi lại dùng từ “biên chế” rồi, trong khi lẽ ra chúng ta nên sử dụng đúng đắn nhất là cả một thuật ngữ “trong biên chế cán bộ, công chức, viên chức nhà nước” mới chuẩn xác hơn.
Hà Quang Minh
